К 30-летию принятия Конституции РСО–А

В Северной Осетии сразу же была создана конституционная комиссия, которая с большим энтузиазмом приступила к законотворческой работе над новой Конституцией республики. В ней необходимо было опираться на базовые положения федеральной Конституции, не упуская при этом свои региональные особенности как субъекта федеративного государства. Обо всех важных конституционных положениях в одной статье не расскажешь, но о некоторых наиболее интересных попытаемся, как и о работе над проектом Конституции. Отметим, что законодательная деятельность осложнялась теми социальнонегативными явлениями и процессами, которые происходили в то время в указанных выше сферах общества и государства.

Неслучайно руководители вновь образованных самостоятельных государств на базе бывших союзных республик для укрепления своего суверенитета начали в первую очередь с усиления эффективности своей государственной власти. Такие процессы начались и в бывших автономных республиках, где социально негативные явления федерального уровня усугублялись местными специфическими проблемами. В Северной Осетии – это извечные территориальные претензии наших восточных соседей, провоцирование отдельными представителями их же политической элиты межнационального конфликта, приведшего к многочисленным человеческим жертвам и разрушениям. Все это происходило на фоне молчаливого согласия федеральной власти, а порой даже с ее провокационного поведения. Осознавая социально-политическую обстановку как в центре, так и на местах, 12 июня 1990-го г. на III сессии 12-го созыва Верховного Совета СОАССР была принята Декларация "О политическом суверенитете СОАССР". Отметим, что в те годы слабость федеральной власти и какие-либо надежды на ее помощь стали причиной суверенизации автономных республик. Отстаивание суверенитета республик стало основной причиной борьбы между федеральной и региональной властями и в конечном итоге он был закреплен в Федеративном договоре 1992 г., о чем свидетельствую как участник разработки его проекта. Вместе с тем совершенно правильно, что суверенитет республик не включили в Конституцию 1993 г., хотя в ст. 5 республики РФ именуются как государства. Это уже создавало сложную политико-правовую ситуацию для членов конституционной комиссии и необходимо было из нее находить выход. В конечном итоге в содержание принятой 12 ноября 1994 г. Конституции РСО–А положение о суверенитете республики не включили, но в ее преамбуле как вводной части документа сослались на Декларацию о государственном суверенитете республики. Это "соломоново решение", когда спорящие стороны остались довольны достигнутым компромиссом, продержалось до 2000-х годов. Тогда, еще с самого начала президентства В.В. Путина, началось укрепление российской государственности и ее власти, поэтому всякие двусмысленности, а тем более противоречия в конституционном законодательстве начали исключать. Так, 22 июня 2004 г. республиканским конституционным законом из Конституции РСО–А было удалено упоминание о суверенитете республики, что было сделано в процессе приведения республиканского законодательства в соответствие с Конституцией РФ". И это правильно, поскольку нарушения политико-правового принципа "одно государство – один суверенитет", неизбежно ведет к распаду государства, что к большому сожалению случилось с СССР. Тем не менее некоторые мои коллеги, выдавая себя за самых патриотичных осетин, не замечая изменения в политической ситуации в стране, продолжали настаивать на суверенитете республики, против чего я в начале 2000-х гг. выступил на страницах газеты "Северная Осетия" ("Еще раз о суверенитете", 10 июня 2002 г.; "Государственный суверенитет: политика или право?", 8 сентября 2002 г.).

Осознавая, что в политике необходимо широкоформатное мышление, а не линейно-узкопрофильное, в обоснование своей позиции приводил разные аргументы. Во-первых, историкосравнительного характера, свидетельствующие о том, что в государстве с федеративным устройством его составляющие части – субъекты в РФ, земли в ФРГ, штаты в США и т.д., никогда не обладали государственным суверенитетом. Его не имеют даже в США, где штаты обладают широкими полномочиями, вплоть до введения смертной казни или решения вопроса о виновности своего президента. Во-вторых, аргументы законодательного характера. В ч. 1 ст. 3 Конституции РФ предусматривается, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ", что вполне логично и оправданно, поскольку в законодательном плане исключает любые попытки суверенизации республик как субъектов РФ. В федеративном государстве, в отличие от унитарного, речь идет не о передаче государственного суверенитета субъектам РФ, а только о распределении предметов ведения и полномочий между центром и регионами с целью более эффективной организации и реализации власти. Это предусмотрено в ст.ст. 5, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации. В-третьих, судебно-правового характера. Так, Конституционный суд РФ в нескольких своих решениях указал, что положения, закрепляющие государственный суверенитет республики, а также устанавливающие, что народ республики является носителем суверенитета и источником власти в республике, утрачивает силу и не подлежат применению судами, другими органами и должностными лицами как несоответствующие Конституции РФ, ее статьям 3, 4, 5, 66… Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства и исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом, поскольку республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства.

В-четвертых, научного характера. Ученые-юристы, разрабатывающие вопросы государственного суверенитета, признают его лишь за федеральным центром. Так, академик Б.Н. Топорин в комментарии к Конституции РФ отмечает, что суть ч.1 ст. 4 Конституции РФ состоит в провозглашении суверенитета, т.е. верховенства и единства государственной власти Российской Федерации. С ним согласны и многие другие известные юристы-конституционалисты.

Наконец, в-пятых, политического характера. Нарушение политико-правового принципа "одно государство – один суверенитет" неизбежно ведет к распаду государства, что, к большому сожалению, случилось с СССР. Неслучайно в конфликте между Лениным и Сталиным по вопросу о государственном устройстве, Сталин, сомневавшийся в прочности союза, не скрепленного жесткой центральной властью, признающей суверенитет республики и допускающей свободный выход ее из единого союзного образования, проявил большую политическую дальновидность в сохранении государства, которую признают сегодня даже антисталинисты.

В числе важных вопросов в работе над проектом Конституции РСО–А встал вопрос о наименовании нашей республики. Один из известных местных юристов, в прошлом возглавлявший идеологический отдел обкома КПСС, настойчиво предлагал переименовать Республику Северная Осетия в Аланию. Консервативно настроенная часть членов конституционной комиссии и депутатов Верховного Совета были за то, чтобы оставить действующее название республики. Они аргументировали свою позицию тем, что к такому названию уже привыкли в народе и поэтому нет смысла его менять. Тем более что в ином случае придется переделывать всю документацию, печати и т.д., что связано со значительными финансовыми расходами. Учитывая аргументы разного характера, а также будучи министром юстиции, получал соответствующую информацию от моих коллег по региону, где тоже собирались поменять названия своих республик на Аланию, необходимо было спешить. Как юрист понимал, что в таком случае, во-первых, если в Конституцию РФ внесут с таким названием другую республику, то тогда вполне естественно не стали бы в нее включать другой субъект федерации с аналогичным названием. Во-вторых, со временем бы в общественном сознании начали проецировать все, что связано с аланами, – государственность, территорию, воинскую славу и храбрость и т.д. – с другим народом вопреки исторической истине. В то же время, во многих странах, в первую очередь европейских, осетин знают как потомков алан, о чем убедительно пишут как в отечественной академической науке, так и в зарубежной. В связи с этим, а также пытаясь восстановить историческую связь времен в биографии осетинского народа со своими предками и учитывая сложную нестабильную социально-политическую ситуацию в стране и извечные территориальные претензии наших восточных соседей, отдельные представители которых в обоснование этого начали доказывать свое аланское происхождение, я на заседании конституционной комиссии предложил компромиссное решение – сохранить прежнее название республики, но добавить к нему через тире слово "Алания", о чем писали и в периодической печати ("Северная Осетия", 1994, 5 авг.). В конечном итоге, в ст. 1 нашей Конституции предусмотрели название "Республика Северная Осетия – Алания". С таким названием наша республика была предусмотрена в ст. 65 Конституции Российской Федерации, после чего другие северокавказские народы, претендующие на свои якобы аланские корни, уже не стали поднимать данный вопрос. Скажу откровенно, что если бы больше ничего не удалось сделать, то и тогда остался бы доволен своей работой в комиссии.

В 1990-е гг. и позднее как на федеральном, так и региональном уровнях наиболее актуальными вопросами стали форма государственного правления и организация органов государственной и местной власти, а также их взаимоотношений. В первом случае рассматривались две формы правления: парламентская или президентская. Необходимость первой формы правления представляющие ее сторонники обосновывали тем, что это исторически присущие осетинскому народу демократические формы правления в виде такого общественного органа как "ныхас", где участвовало взрослое мужское население, принимающее соответствующие решения по разным вопросам. По-моему мнению, о чем уже писал в печати, с учетом сложной социально-политической и социально-экономической ситуации и необходимости в связи с этим принятия оперативных решений, следовало отдать предпочтение президентской форме правления. ("Конституция республики: президентская или парламентская форма правления?", "СО", 28 окт. 1993), с чем согласились коллеги по конституционной комиссии. По поводу организации органов государственной власти не было дискуссий, практически все члены конституционной комиссии, а также депутаты согласились с предложенной конституционной нормой о том, что "государственная власть в Республике Северная Осетия – Алания осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Дискуссия разгорелась по поводу взаимоотношений органов государственной и местной властей. Представители либерально-демократического крыла настойчиво предлагали идею о том, что к формированию органов местного самоуправления никакого отношения не должны иметь органы государственной власти, включая руководителя республики. При этом они вполне обоснованно ссылались на ст. 12 Конституции РФ, где предусмотрено, что "органы местного управления не входят в систему органов государственной власти". Такое утверждение правильное, но оно вовсе не означает отсутствие взаимосвязи и взаимодействия между ними в рамках единой публичной власти, но разного уровня – местного и государственного. В связи с этим в ходе обсуждения данной федеральной конституционной нормы на заседании конституционной комиссии мы пришли к выводу, что такую норму не следует включать в проект нашей Конституции. При принятии Конституции на заседании парламента республики нашу позицию поддержали депутаты. В последующем, чтобы поддержать такое решение, в своих работах я писал, что, во-первых, отсекая местную власть от государственной, мы тем самым ограничиваем возможность оперативного и эффективного управления многими социальными процессами. Во-вторых, чтобы избежать этого, предложил, чтобы руководитель республики имел соответствующие рычаги воздействия на процесс выдвижения и избрания руководителей органов местного самоуправления ("Вопросы государственной и местной власти". Владикавказ, 1997. С. 159–168). Тогдашний первый Президент РСО–А А.Х. Галазов, на мой взгляд, иногда слишком демократичный, на очередном заседании парламента под огнем критики своих оппонентов, обвинявших его в том, что он препятствует развитию демократических процессов, вынужден был сказать: "Я готов работать и с избранными, и с назначенными главами местного самоуправления". К сожалению, тогда ко мне не прислушались и все знают, чем закончились вторые президентские выборы в Северной Осетии. Вновь избранный президент республики многоопытный политик А.С. Дзасохов осознавал политическую ситуацию, и по его инициативе в п. 2 ст. 18 Закона РСО–А "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия – Алания" было предусмотрено право президента республики назначать и освобождать глав местного самоуправления. Однако вскоре КПРФ в Комитете конституционного надзора республики оспорила конституционность указанного решения.

Процессы выяснения взаимоотношений между региональной и местной властями продолжались и в других субъектах Российской Федерации. Все это заметно ослабляло вертикаль власти, что препятствовало укреплению всей системы публичной власти. С целью укрепления социально-политической обстановки и усиления социально-экономического развития страны Президент России В.В. Путин Законом РФ от 14 марта 2020 г. предложил разнообразные меры по повышению эффективности деятельности всех органов государственной и местной власти. Так, ныне в ч. 3 ст.132 Конституции РФ предусмотрено, что "органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории". Для обеспечения реализации данной конституционной нормы в ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ было закреплено, что "органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом".

Для обеспечения данной конституционной нормы, согласно п. 2 ст. 11 Закона от 21 декабря 2021 г.

"Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", предусматривается, что "Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти в Российской Федерации".

Таким образом, все органы публичной власти замыкаются на президенте, что повышает его персональную ответственность за состояние дел в обществе и государстве, с другой стороны, он получает максимальные властные полномочия по решению вопросов внутренней и внешней политики России. И такая модель власти исторически присуща России по объективным причинам: огромная территория, граничащая со многими государствами, многонациональный и многоконфессиональный состав населения, природно-климатические условия, ресурсы и т.д. В такой стране государственные задачи не решаются при разбалансированности органов публичной власти. Чтобы избежать этого, в советский период органы власти функционировали на основе принципа демократического централизма. В нем сочетались выборность власти народом как источником власти и их соподчиненость по вертикали публичной власти, поэтому нельзя его отвергнуть как рудимент советского прошлого. В этой связи хочу напомнить слова В.В. Путина о том, что "новаторство – это не отрицание прошлого, а его развитие". Содержание указанных выше статей Конституции РФ во время дальнейшей работы над Конституцией РСО–А было закреплено в ст. 109, 110 ее текста. Тем не менее внимательный анализ нашей Конституции показывает необходимость дальнейшего совершенствования отдельных ее положений, о чем пойдет речь в следующей публикации.

Александр ЦАЛИЕВ,

доктор юридических наук, член Конституционной комиссии РСО–А 1994 г.